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该用语于学术上如何解释
发布时间:2019-04-13 09:34

  新修改的行政诉讼法以含义宽泛的行政行为取代了具体行政行为,行政行为成为统领行政诉讼法全部条文的基础概念。立法的变化在完成扩展行政诉讼受案范围任务的同时,也对我国行政行为法学研究和行政诉讼法的适用带来了较大影响。就理论研究而言,法定行政行为的泛化理解与适用将带来作为学术用语的行政行为的含义进一步稀薄,行政行为这一概念存在被虚置的可能,同时,行政行为法理论的核心范畴将被重新命名,行政行为法理论体系设计也将进行调整;就行政诉讼法的适用而言,行政行为的宽泛界定一方面会促成由审判法官来完成区分审理对象、选择适用相关法条的局面,增加法官在个案中选择适用具体法条的负担,而另一方面也可能进一步提升学术研究对行政诉讼法律适用实践的指导地位。

  在行政诉讼法修改过程中,全国人大常委会公布的两次修正案征求意见稿在修法内容上有一个重要变化,即在第一稿中保留以具体行政行为作为行政诉讼法的基础概念统领全部法条,而第二稿中则改为以行政行为作为统帅行政诉讼法全部条文的基础概念。在对第二稿提出的个人建议中,笔者主张保留具体行政行为这一法律术语,狭义界定其为行政主体针对具体事件作出的单方法律处置行为,而对于具体行政行为之外的其他行政活动形式引发的争议可考虑设置不同的行政诉讼类型分别进行应对。从最终公布的行政诉讼法修改决定看,立法机关是选择了第二稿的修法策略,由此,行政行为取代具体行政行为成为今后法律适用过程中经常提及的基础概念。[1]不过,从行政诉讼制度的精致化、行政诉讼制度与行政行为法学研究相互衔接与促进的角度出发,笔者保留自己的意见。[2]

  本文承接立法修改的内容,继续讨论新法内容的落地将会对行政行为法和行政诉讼法的适用带来哪些影响。

  行政行为首先是一个学术用语,进而转化为法律用语。该用语于学术上如何解释,在法律适用中如何界定,既关涉学术发展,又直接影响行政管理和行政审判实践。

  2000年最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称“《若干问题的解释》”)实施后,1991年最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》(以下简称“《试行意见》”)对具体行政行为的界定被取消,行政行为成为判断行政诉讼受案范围的标准。由此,遵从基本学理对具体行政行为的定义所开启的连接学术研究与行政诉讼制度实践的探索偃旗息鼓,具体行政行为连带行政行为如何界定的问题重新归入混沌状态。[3]那么,《若干问题的解释》实施10多年来,作为基本学术用语的行政行为是否有了明确界定呢?从笔者观察来看,围绕着行政行为如何准确界定的问题,目前依然存在争议。概括起来,主要有以下几种代表性观点:

  第一,通行教材的观点。以罗豪才、应松年、姜明安教授主编的通行教材为代表,基本上将行政行为界定为行政主体实施的直接产生行政法律效果的行为。[4]其特点是:行政行为是法律行为;行政行为包括抽象与具体、单方与双方行为两大类型。

  第二,接近德日的行政行为观点。以章志远教授为典型代表,在其论文和著作中,提出将行政行为界定为具有行政权能的组织或个人行使行政权,就具体事项针对行政相对人所作的直接产生外部法律效果的行为。[5]其特点是:行政行为是具体的单方的法律行为。[6]

  第三,行政行为的宽泛界定。2000年之后,随着《若干问题的解释》的实施,一些学者,典型代表如叶必丰教授、江必新教授等,开始主张对行政行为重新回归《行政法概要》的界定方式。[7]其特点是行政行为涵盖了抽象行为与具体行为、单方行为与双方行为、法律行为与事实行为等多种行为类型。

  第四,其他界定方式。如余凌云教授将行政行为界定为“行政主体在职权行使过程中所作的能够引起行政法律效果的单方意思表示行为”,其特点是排除了事实行为和行政合同行为;[8]胡建淼教授将行政行为界定为“行政主体基于行政职权,为实施国家行政职能而作出的,能直接或间接引起法律效果并受行政法规制的法律行为。它由行政规定与行政决定所组成”,其特点是将行政规范性文件的制定行为纳入行政行为范畴,而将行政立法排除在该范畴之外,[9]等等。上述界定多为学者基于自己的理解提出的界定方法,尚未引起足够的共鸣。

  从以上概括介绍可知,我国学界对行政行为的理解尚未形成统一认识,此点与德国、日本和我国台湾地区形成鲜明对照,在某种意义上反映出我国学理研究的不成熟。行政行为的多义理解势必会影响到法律实践操作,同时学理研究与法律实践之间的有序衔接也受到一定阻碍。

  在新修改的行政诉讼法将行政行为作为基础性概念,并引领全部法律条文的背景下,今后对行政行为的理解会发生何种变化呢?考察行政诉讼法的立法目的和当前立法机关对新法规定的解释,参照2000年《若干问题的解释》所表露出的意图,可以得出这样一个结论:行政行为这一基本学术概念将会朝着日益宽泛界定的方向发展,日益成为一个含义稀薄的法学概念。

  根据立法机关对新行政诉讼法条文的解读,行政诉讼法修改之后,我国的行政诉讼制度依然保持“民告官”这一显著特点,保护相对人的合法权益仍然是行政诉讼的主要立法目的。为实现此目的,新法第二条所规定的作为引发行政诉讼根源的“行政行为”的含义必然不会被限定的过窄,按照立法机关的解释,其范围涵盖了作为行为与不作为行为,法律行为与事实行为,单方行为与双方行为。[10]也就是说,除学理意义的抽象行政行为之外,纳入行政诉讼受案范围的行政行为将是一个内涵稀薄、外延相当开放的法律用语。此一特性早在2000年《若干问题的解释》出台时即已经有所体现,按照当时最高法院的说明,该司法解释所规定的行政行为,是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员,与行使国家行政权力有关的,对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为,不仅包括作为,也包括不作为,不仅包括单方行为,也包括双方行为;不仅包括法律行为,而且包括非法律行为。[11]由此可知,新行政诉讼法所使用的行政行为概念在含义理解上与此前的最高法院司法解释具有一定承继关系。

  综上可知,在新修改的行政诉讼法以行政行为作为受案范围确定标准和行政诉讼审查对象的前提下,出于扩大对相对人合法权益保护的考虑,立法机关的意图是尽量扩张行政行为的范围,而司法机关也必然会遵从立法意旨而扩充行政行为的涵盖范围,此种立法意图和法律适用实践必将日益影响到作为学术概念的行政行为的理解,行政行为含义的扩展为大势所趋。果真如此,则行政行为的内涵将日益稀薄,范围将日益泛化。由此,不得不让我们发出这样的慨叹:行政行为界定在台湾地区的曲折经历也将再次在大陆地区重演。[12]