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司法地方化是制度使然
发布时间:2019-04-19 14:04

  3月21日,全国人大常委会法制工作委员会行政法室副主任童卫东来兰,在省政府党组扩大会议上专题讲解了宪法和新行政诉讼法。之后,就新行政诉讼法有关问题接受了采访。

  答:行政诉讼法是我国民主法治建设中一部具有里程碑意义的法律,1989年由七届全国人大第二次会议通过,1990年10月1日开始实施的。该法实施以来,共受理了超过200万件行政案件,在解决行政争议,推进依法行政和法治政府建设,保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面,发挥了重要作用。但是,随着依法治国全面推进,行政诉讼法实施中不适应、不协调的问题也日渐突出,表现为行政诉讼存在立案难、审理难、执行难等突出问题。因此,需要对这部法律进行修改。全国人大常委会经过三次审议,于2014年11月1日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》(以下简称《修改决定》),这是这部法实施24年来第一次修改。

  答:因为在国家权力结构中,行政权与人民群众最为密切,公民从生到死,企业从设立到运营,都离不开行政权。同时,行政权的行使也最容易侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。改革开放以来,我国经济实现了30多年的高速发展,政府在其中发挥了主导作用。但是,政府在推动经济发展的过程中,也积累了大量的社会矛盾,尤其在土地征收、房屋拆迁、社会保障、环境保护等领域,问题突出,矛盾尖锐,对这种发展模式带来的问题不能视而不见。如何既保持我们的优势,又克服其不利影响,是国家治理必须要解决的问题。习总书记指出:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度笼子”。四中全会决定进一步提出要“强化对行政权力的制约和监督”“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”。在对行政权力的监督和制约体系中,行政诉讼制度是一个重要的方面,所以新行政诉讼法适应新形势提出的新要求,加大了对行政机关监督的力度。

  答:在修改行政诉讼法过程中,体现了十八大、十八届三中全会、四中全会关于全面推进依法治国的要求,坚持宪法原则,坚持从实际出发,针对行政诉讼存在的立案难、审理难和执行难问题,扩大了受案范围,畅通了诉讼渠道,完善了管辖制度和诉讼程序,加大了对行政行为监督的力度和不执行法院判决的惩处,有许多制度创新。行政诉讼法的修改引发舆论广泛关注和好评,有网民认为修改后的行政诉讼法“既不盲从国外制度,探索中国自己的法治路径,又能切中弊端,抓住要害。”有学者评价新修改的行政诉讼法“体现了浓郁的本土特色和实践智慧。”司法机关认为新修改的行政诉讼法“很好地回应了人民群众和社会各界的呼声与期待”“是贯彻党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神,全面推进依法治国的一项重大举措,是深入推进依法行政和加快法治政府建设的重大制度创新,是建设公正高效权威中国特色社会主义司法制度的重大实践成果”。

  问:为什么把解决立案难作为修改行政诉讼法的重点?采取了哪些措施加以解决?

  答:现实中,行政诉讼立案难问题突出,有的行政机关干预法院受理行政案件,法院也不愿意受理行政案件,有些案件受理了也不能公正审理,司法公信力丧失,导致人民群众“信访不信法”,每年有数百万件行政纠纷进入信访渠道,而进入行政诉讼渠道的只有十几万件。三中全会决定提出运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。四中全会决定提出健全依法维权和化解纠纷机制,强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,引导和支持人们理性表达诉求,依法维护权益。所以在行政诉讼法修改中,将解决立案难作为修改的重点。

  新行政诉讼法采取了三项措施解决立案难问题:一是扩大受案范围,将“具体行政行为”修改为“行政行为”,将规章授权的组织作出的行政行为纳入受案范围,列举的受案范围从原来的8项,增加到12项,明确列入征收征用决定及其补偿决定等法院不愿受理、信访量大的行政案件。二是明确人民法院对应当受理的行政案件依法受理,行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。三是畅通诉讼渠道。《修改决定》明确人民法院在接到起诉状时对符合起诉条件的,应当登记立案,确立了登记立案制,降低了立案“门槛”。

  答:此次行政诉讼法修改,首先删去了原来立法宗旨中的“维护行政机关依法行使职权”的内容,强化了行政诉讼的监督功能,并在具体制度上强化了对行政权的监督:

  一是确立行政机关负责人出庭应诉制度。行政诉讼法实施以来,行政机关负责人出庭应诉很少,一般由行政机关工作人员代理出庭,有的案件甚至只委托代理律师出庭,人民群众形容是“告官不见官”,不利于化解矛盾。近年来,一些地方推行行政机关负责人出庭应诉,有利于及时化解矛盾,也有利于提高行政机关负责人依法行政的意识,取得较好的法律效果和社会效果。行政机关负责人出庭应诉,被称为“执政为民的试金石”“法治政府建设的风向标”“社会矛盾化解的大智慧”。因此,行政诉讼法修改,将这项制度肯定下来。《修改决定》明确被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。应当说,行政机关负责人出庭应诉制度,是一项具有中国特色的诉讼制度,是解决中国行政诉讼问题的“中药方”。

  二是明确复议机关的被告资格。行政复议是解决行政争议的另一个重要制度,实践中复议机关为了不当被告,维持原行政行为的现象比较普遍,导致复议制度的作用没有很好地发挥,行政复议的救济功能几近丧失。为加强对复议机关的监督,解决复议机关不作为的问题,《修改决定》强化了复议机关的责任,明确经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,复议机关是共同被告;复议机关在法定期限内未作出复议决定,起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。

  三是明确行政行为明显不当的,人民法院可以判决撤销。为了加强对行政自由裁量权的监督,《修改决定》在坚持合法性审查原则的前提下,扩大了合法性原则的内涵,将行政行为“明显不当”纳入审查范围,明确人民法院可以判决撤销或者部分撤销。

  四是加强对行政机关不履行判决、裁定和调解书的惩处。当前,行政机关不执行法院裁决的问题较为突出。有的行政机关负责人法治意识不强,不尊重法院的判决,该执行的不执行,判决其重新作出行政行为的,不重作或者作出的行政行为与原来行政行为基本相同。为增强人民法院判决的执行力,树立司法权威,针对行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的问题,《修改决定》作了有针对性的规定:一是将原来对行政机关的罚款,修改为处罚行政机关负责人。明确在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款;二是将行政机关拒绝履行的情况予以公告;三是拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

  五是明确人民法院对规章以下的规范性文件可以进行附带性审查。为解决规章以下的规范性文件违法的问题,又要符合宪法、地方组织法的规定,《修改决定》规定公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。人民法院在审理行政案件中,经审查认为规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。

  问:新行政诉讼法如何完善审判体制机制,确保人民法院依法独立公正行使审判权?

  答:司法地方化是影响人民法院公正行使审判权的一个重要原因。司法地方化是制度使然,地方法院的人财物由地方政府保障,为地方服务亦在情理之中,由其监督地方政府确实勉为其难。实践中,地方政府干预法院受理行政案件屡见不鲜,立案难、审理难成为行政诉讼的常态。为此,最高法院在管辖制度上进行改革、探索,推动行政案件提级管辖、交叉管辖和集中管辖,取得积极效果,为解决行政诉讼立案难、审理难、执行难提供了有益的经验。为彻底解决司法地方化的问题,三中全会决定提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,四中全会决定进一步提出探索设立跨行政区划的人民法院。根据上述司法改革的精神,总结实践经验,《修改决定》对管辖制度作了完善,为司法体制改革留下空间:一是肯定了提级管辖,规定中级人民法院管辖对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件和其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。二是为探索司法体制改革留下空间,规定经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。在行政诉讼法修改过程中,有的意见提出设立行政法院的构想,并提出了具体方案。设立行政法院,是对现行司法体制的重大改革,涉及与人民代表大会制度的关系,涉及地方人大对人民法院的监督如何落实,因此,需要从长计议,进一步研究探索。目前,最高法院利用铁路法院移交地方管理之机,推动行政案件集中管辖,为司法体制改革积累经验。